La política contemporánea desgasta con facilidad las palabras más nobles. Casi todo poder aprende, tarde o temprano, a pronunciar los vocablos correctos para encubrir sus insuficiencias. En Colombia, en los últimos años, pocas palabras han sufrido tanto desgaste como “territorio”. Esa categoría que debería nombrar una realidad geográfica, histórica, social y productiva, terminó convirtiéndose en una figura retórica: una forma de hablar en nombre de las regiones sin transferirles, de manera suficiente y verificable, poder, presupuesto ni capacidad de decisión.
Ese fue, quizá, uno de los mayores fracasos del gobierno saliente. Habló del país profundo con una intensidad inédita, convirtió el enfoque territorial en bandera discursiva y multiplicó escenarios de diálogo, asambleas y gestos de cercanía simbólica. Pero al examinar la ejecución pública, el resultado es menos épico: las obras estructurales avanzaron con dificultad, la seguridad confirmó una grave fractura institucional en amplias zonas del país y una parte sustancial de los recursos destinados a transformar las regiones terminó en baja ejecución y rezago presupuestal.
La verdadera deuda territorial de Colombia no consiste en haber hablado poco de las regiones. Consiste en haberles negado, de manera persistente, las tres condiciones mínimas del poder público moderno: decisión, presupuesto y capacidad técnica. Sin esas tres dimensiones, el territorio se convierte en una escenografía. Puede aparecer en discursos, planes de desarrollo y fotografías oficiales, pero no se convierte en un gobierno efectivo.
Los datos fiscales ayudan a descorrer el telón de esa narrativa. Según el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, la ejecución del Presupuesto General de la Nación en 2024 cerró en 83%, pero al excluir el servicio de la deuda, se redujo a 81,9%, el nivel más bajo en veinticinco años. La inversión pública fue el rubro más golpeado: de una apropiación vigente de $90,6 billones, solo se ejecutaron $51,6 billones, equivalentes al 57%. Sectores directamente vinculados con la transformación regional, como Agricultura y Desarrollo Rural y Transporte, registraron rezagos especialmente graves. Mientras el discurso oficial prometía rescatar a la Colombia olvidada, una parte considerable de los recursos destinados a financiar vías, proyectos productivos, conectividad e infraestructura social no se tradujo en bienes públicos concretos.
La seguridad confirma, desde otra orilla, la misma fractura. La Defensoría del Pueblo ha advertido que en 790 municipios del país hay presencia de grupos armados y que el 71% de los municipios colombianos se encuentra bajo alertas tempranas por la amenaza o expansión de estos actores. Esa realidad no puede leerse como un simple problema de orden público. Es, ante todo, una señal de desinstitucionalización territorial. Allí donde el Estado no llega con justicia, infraestructura, inteligencia, oportunidades y autoridad legítima, otros poderes ocupan el vacío.
La paradoja es profunda. El gobierno que más invocó el territorio terminó reproduciendo una de las patologías más antiguas del centralismo colombiano: creer que las regiones son destinatarias de decisiones, no productoras de inteligencia pública. Bajo esa mirada, el país regional aparece como un espacio administrable desde Bogotá. Rara vez se le reconoce como una trama viva de conocimiento, instituciones, actores económicos, universidades, comunidades, gobiernos locales y capacidades instaladas.
La reforma al Sistema General de Participaciones, aprobada mediante el Acto Legislativo 03 de 2024, confirma, más que resuelve, la ambigüedad del debate territorial colombiano. Fue presentada como un avance hacia la autonomía regional y, en efecto, puede abrir una necesaria discusión sobre la distribución del poder fiscal en Colombia. Sin embargo, dejó planteada una preocupación de fondo: si se aumentan las transferencias sin definir con precisión las competencias, los costos reales, las fuentes de financiación sostenibles y las capacidades institucionales, se corre el riesgo de una descentralización fiscalmente riesgosa y administrativamente frágil. El punto de la política pública debe quedar más claro: no basta con mover porcentajes del centro hacia la periferia. La verdadera descentralización no consiste simplemente en reasignar recursos, sino en fortalecer un poder público responsable, capaz y verificable en las regiones.
El próximo gobierno tendrá, por tanto, un desafío mayor: corregir esa fractura con una política territorial precisa, sin caer en la tentación de reemplazar la territorialidad retórica por un centralismo de escritorio, más sobrio en el tono, pero igualmente incapaz de comprender la complejidad regional.
Colombia necesita una autoridad estatal situada: firme en el propósito, rigurosa en la ejecución y descentralizada en la construcción de capacidades. La respuesta al desorden no puede ser únicamente recentralizar, recortar o imponer disciplina desde Bogotá. Tampoco puede ser repartir competencias y recursos sin método. La política territorial debe orientarse hacia una descentralización por capacidades: gradual, diferenciada, fiscalmente responsable y atada a resultados.
Saldar la deuda territorial implica asumir que las regiones no requieren más homenajes verbales, sino instrumentos concretos de poder público. El primer momento de dicha política, entonces, no debería ser inventar una nueva entidad ni sumar otra sigla al laberinto institucional, sino articular una verdadera plataforma nacional de preinversión y de estructuración territorial. Colombia ya cuenta con herramientas dispersas —metodologías de formulación, bancos de proyectos, proyectos tipo, banca de desarrollo, asistencia técnica, regalías, estructuradores públicos y capacidades universitarias—, pero todavía no ha logrado convertirlas en una respuesta ágil, coordinada y orientada a cerrar la principal brecha territorial: la dificultad de transformar necesidades en proyectos maduros, financiables y ejecutables.
Muchas de las apuestas locales no fracasan por carecer de necesidades o de visión, sino porque no cuentan con equipos suficientes para convertir esas necesidades en estudios, diseños, estructuración jurídica, análisis financiero y cierre técnico. Entonces, la preinversión continúa siendo una de las fronteras silenciosa del desarrollo territorial. Allí donde no hay proyectos bien formulados, la promesa territorial muere antes de convertirse en obra.
La segunda fase de la política debería ser avanzar hacia una bolsa complementaria de financiación territorial asociada a capacidades, a la mejora relativa y a un desempeño verificable. No se trata de premiar únicamente a los territorios que ya tienen mejores condiciones, ni de castigar a los municipios más débiles. Se trata de combinar una base de financiación orientada por criterios de equidad con incentivos adicionales para quienes mejoren respecto de su propio punto de partida y de los territorios comparables. La asignación de recursos públicos debe depender más de la calidad en la estructuración de proyectos, la ejecución oportuna, la transparencia contractual, el fortalecimiento catastral, la generación de ingresos propios, la rendición de cuentas y el cumplimiento de metas sectoriales.
La descentralización responsable no puede limitarse a girar más dinero. Debe crear incentivos para que las entidades territoriales fortalezcan su músculo institucional y respondan por los resultados que generan. De lo contrario, más recursos pueden terminar financiando las mismas debilidades que se pretendía superar.
El tercer momento de la política consiste en fortalecer los nodos institucionales que ya habitan el territorio. En este punto, las universidades públicas regionales deberían ocupar un lugar estratégico. Bajo estándares de mérito, transparencia y capacidad demostrada, pueden convertirse en aliadas técnicas del Estado territorial: para estructurar proyectos, producir datos, formular políticas públicas, evaluar el impacto, formar funcionarios locales, acompañar procesos de innovación productiva y atraer cooperación internacional.
Pero esa posibilidad exige cuidado. Las universidades no pueden utilizarse como simples intermediarias administrativas ni como atajos para eludir las reglas de contratación. Su papel debe estar asociado a capacidades verificables, equipos técnicos idóneos, datos abiertos, evaluación de resultados y rendición pública de cuentas. Solo así podrán contribuir a cerrar brechas sin convertirse en otra expresión de la intermediación burocrática.
A su vez, nada de esto funcionará si no se recupera una palabra que la política suele sacrificar en nombre de la conveniencia: el mérito. Descentralizar no puede significar entregar recursos a redes clientelares locales ni reemplazar las burocracias nacionales por burocracias territoriales igualmente ineficientes. Más autonomía debe implicar más responsabilidad. Más recursos deben ir acompañados de mejores capacidades. Más confianza en las regiones debe traducirse en indicadores claros, transparencia contractual, rendición de cuentas y evaluación de resultados.
La verdadera discusión territorial, por tanto, no es sentimental. Es institucional. No se trata de idealizar lo local ni de asumir que todo lo que allí ocurre es virtuoso por definición. Pero tampoco se trata de suplantar a las regiones desde el centro. Se trata de ayudarlas a construir músculo público propio. El Estado debe aprender a gobernar con los territorios, no apenas sobre ellos.
Gobernar a Colombia desde sus realidades profundas exigirá, entonces, desmontar el eufemismo. El territorio no es una palabra para adornar los programas de gobierno. Es el lugar donde la autoridad del Estado se vuelve real o se desvanece; donde una carretera cambia la economía de una vereda, un acueducto redefine la dignidad de una comunidad, una universidad abre una puerta al mundo y la seguridad deja de ser consigna para convertirse en presencia institucional cotidiana. Colombia no necesita más poemas políticos sobre el territorio. Necesita una administración pública situada, rigor presupuestal, mérito técnico y poder efectivo instalado en las regiones.